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官藥局是中國古代國家制藥、售藥機構的統稱。北宋官藥局最初稱為太醫局“熟藥所”，它是中國乃至世界上第一家“國營藥店”。宋徽宗年間，官藥局擴展為“賣藥所”和“修合藥所”兩個機構，分別負責售賣熟藥和制藥。為了體現惠民特征，宋徽宗又在政和四年（1114）分別將其改名為“醫藥惠民局”和“醫藥和劑局”。南宋高宗紹興十八年（1148），又將其更名為“太平惠民局”，元明時期稱為“惠民藥局”。官藥局經過宋代興盛、金元繼承、明末衰亡3個階段，歷經4個朝代，500余年。

《清明上河圖》中一家名為“趙太丞家”的診所

北宋官藥局的創立過程

北宋官藥局的前身機構稱為“賣藥所”，它最早隸屬于市易務。市易務“賣藥所”大致創辦于熙寧五年三月之后、熙寧九年（1076）四月之前，主要負責出售太醫局的熟藥，但并不參與制作熟藥。“賣藥所”改隸太醫局后稱為“熟藥所”，即后世所稱北宋第一家官藥局，它創辦于熙寧九年五月，同年六月正式開局，主要由光祿寺丞負責監管制作熟藥，三班奉職負責監管儲存保管。

據《續資治通鑒長編》卷二百七四“熙寧九年夏四月條”記載：“庚寅，上批：‘零賣熟藥宜罷，恐太傷鄙細，四方觀望，有損國體。他事更有類此者，亦與指揮。’時太醫局賣熟藥，而市易司出錢買之，復使零賣，故降是詔。”熙寧五年市易法推行之后，在開封設置的市易務便積極參與各種商品的買賣，百姓日用的冰、梳樸、脂麻等細物也在其中。因而，市易務開展買賣熟藥的業務也不足為奇。從以上記載可知，早在市易務“賣藥所”創立以前，太醫局就已經有熟藥制作的機構；市易務成立“賣藥所”之后，從太醫局直接購買熟藥，再轉手賒賣給城市的藥商。此外，《宋會要輯稿》中宋神宗熙寧九年五月條也有記載：“詔中書禮房修《太醫局式》，候修定，即市易務賣藥所往彼看詳。”此處的“市易務賣藥所”，應該就是上一條提到的市易務“零賣熟藥”，但此時的“市易務賣藥所”只負責出售太醫局的熟藥，并不參與熟藥的制作。

市易務零賣熟藥的行為招來反對變法者的批評，他們認為“賣藥所”與民爭利、有傷國體。宋神宗經受不住壓力欲加以禁止，但遭到王安石的反對。熙寧九年五月八日，中書奏請將市易務賣藥所并入太醫局名下，由太醫局整合成立新的賣藥機構，《中書時政記》載：“市易務具到賣藥名件，中書奏欲移入太醫局，改為醫學，置官主判知醫事。至是，詔令止充太醫局，更不隸太常寺，專置官提舉，故以今名命本等兼領。”隨即在五月十四日，宋神宗便下詔：“罷熟藥庫、合藥所，其應御前諸處取索俵散藥等，及所減人吏，并隸合賣藥所。本所仍改入太醫局，以光祿寺丞程公孫、三班奉職朱道濟管勾合賣太醫局藥。”“熟藥庫”和“合藥所”應當本來就隸屬于太醫局，現在做出的調整是將原本隸屬于市易務的賣藥所并入太醫局，太醫局再重新將“熟藥庫”“合藥所”和市易務的“賣藥所”合并為“合賣藥所”，又稱太醫局“熟藥所”。至此，官藥局正式創立，負責制作和出售熟藥。官藥局的正式開局則是在當年六月，據《宋會要輯稿》元豐元年（1078）四月二十四日條記載：“三司言：‘大（太）醫局熟藥所熙寧九年六月開局，至十年六月收息錢二萬五千余緡，計倍息。’詔監官、光祿寺丞程公孫、殿直朱道濟減磨勘三年，依條給賞。”官藥局開局一年利息翻了一倍，收益頗為樂觀。

從官藥局的創立經過可以看出，市易務“賣藥所”遭受了很大的非議（“太傷鄙細”“有損國體”等），可以反映出市易法所遭受的阻力。為了減少改革阻力，變法派也有所妥協與改善。宋神宗決定重新整合太醫局的職能，除專職醫學教育之外，太醫局也負責管理官藥局。官藥局依然由政府經營管理，既保證了政府的財政收入，減少了市易法推行的阻力，又可以凸顯官藥局作為醫藥事業“仁愛惠民”的特征。

官藥局在北宋中后期的發展

官藥局于熙寧九年六月正式開局之后，同年十月王安石再次罷相，之后變法由宋神宗主導推行。宋神宗在位期間，官藥局穩步發展，不僅由政府出錢給各州府制藥買藥，還組織編撰了《太醫局方》。宋哲宗在位期間，官藥局并沒有因變法的興衰而受太大影響，依然發揮著制售藥物、賑濟軍民的作用。宋徽宗在位期間，官藥局發展迅速，主要體現為增加采藥所、擴大規模、在全國范圍推廣、更名為“醫藥惠民局”和“醫藥和劑局”、編修《和劑局方》等方面。

（一）神宗時期穩步發展

官藥局在宋神宗時期的穩步發展，主要體現在3個方面：第一，官藥局正常發揮賑濟災民、防治疫病的作用；第二，官藥局憑借各地州府市易務，向地方拓展業務；第三，為了使官藥局的藥物規范化、標準化，組織編撰了《太醫局方》。

據《宋會要輯稿》記載，熙寧九年九月詔：“太醫局合治瘴藥三十種，遣使臣資付安南行營總管司。”宋神宗下詔命太醫局合制治療瘴氣的30種藥物，送往安南行營總管司，以防治傳染病。另元豐元年四月二十一日詔：“太醫局選醫生十人，給官局熟藥，乘驛詣曹村決河，醫治見役兵夫。”從太醫局選醫生為軍民治病，這是太醫局的一般職能。“給官局熟藥”則說明官藥局制作的熟藥，一部分用于出售，一部分用于朝廷免費醫治軍民，這也體現了官藥局除盈利之外的惠民特征。

經過兩三年的運營，大概是因為官藥局的收益樂觀，加之其惠民效果突出，僅在都城開辦一所官藥局已經不能滿足需求，于是在元豐二年（1079）十二月，都大提舉市易司王居卿便向宋神宗提議“歲賜州府合藥錢，大郡二百千，小郡百千。乞以賜錢之半買藥于市易務，余聽州府自合藥”，即由朝廷每年賜給各州府一些錢，稱為“合藥錢”，其中一半用于從各州府市易務購買熟藥，一半用于各州府自行制藥；大郡每年給200貫錢，小郡每年給100貫錢。這一提議得到了宋神宗的認可，并強調如果地處偏遠的州府不愿意領“合藥錢”，不能強迫。由此可知，市易務“賣藥所”改隸太醫局之后，依然和市易務聯系緊密。當官藥局要向全國拓展業務時，仍需依托各地的市易務代為售賣熟藥。條件允許的州府還可自行制藥，自己制藥的州府實際上就已經具備中央官藥局（太醫局“熟藥所”）制藥、售藥的功能。此時中央官藥局的規模仍只有都城一家，雖然地方州府已經有了創辦“外局”（官藥局在地方的分支機構，即地方官藥局）的苗頭，但嚴格意義上的“外局”還沒有產生。此時官藥局的營銷模式應該有兩種：一種是在都城內，直接賒賣給商戶；另一種是針對都城以外的州府，官藥局先將熟藥出售給各地方州府的市易務，市易務再轉賣給商戶或普通民眾，進而形成中央官藥局統購原料后制藥、地方州府分銷熟藥的統購分銷經營模式。

除此之外，在元豐時期，宋神宗還命令太醫局組織編印了《太醫局方》三卷，以供官藥局依方制藥售賣。據晁公武《郡齋讀書志》記載：“《太醫局方》三卷，右元豐中，詔天下高手醫，各以得效秘方進，下太醫局驗試，依方制藥鬻之。仍模本傳于世。”可惜原書已經失傳。《太醫局方》作為《和劑局方》和《太平惠民和劑局方》的濫觴，影響從官府到民間的醫藥人和老百姓八九百年之久，在中國醫學史、藥學史、藥業史上絕無僅有。

（二）哲宗時期曲折前進

宋神宗病逝于元豐八年（1085）三月，年僅10歲的宋哲宗繼位，由祖母太皇太后高氏臨朝聽政。高氏起用司馬光等變法的反對派，恢復舊法，史稱“元祐更化”。元祐八年（1093），高氏去世，哲宗開始親政。宋哲宗親政后，改元“紹圣”，下令紹述熙豐新法，逐步恢復免役、青苗、市易等新法。這一時期，官藥局依然發揮正常功能。據《宋會要輯稿》記載，紹圣元年（1094），宋哲宗分別于四月九日和閏四月十二日下詔，令太醫局熟藥所給在京軍民分發熟藥以治療疾疫。由此可知，官藥局依然正常運行，且其在紹圣元年依然隸屬于太醫局。

官藥局由太醫局轉隸太府寺的時間，有學者依據《宋會要輯稿》職官二七的記載“崇寧二年（1103）五月九日，吏部尚書何執中言：‘太醫熟藥所，其惠甚大，當推之天下凡有市易務置處。外局以監官兼領。’從之”和元代馬端臨《文獻通考》中的記載“太府寺叢：元豐制置二人。元符中增一人。崇寧中置藥局，添丞一員”，推算官藥局由太醫局改隸太府寺應當發生在宋徽宗崇寧二年五月之后。但筆者發現，在《宋會要輯稿》職官二十七《太府寺》下記錄了一條宋哲宗朝的職官記錄：

《哲宗正史·職官志》云：所隸官司二十有四，內汴河上下、蔡河上下分四局。又有交引庫，掌給印出納交引錢鈔之事……掌斂市之不售、貨之滯于民用者，乘時貿易，以平百物之價。飛錢給券，以通邊糴，則歸市易下界。聽民質取，以濟緩急，則歸抵當所。散其積滯，以藥拯病，則歸熟藥所。

從這段材料可知，在宋哲宗時期“熟藥所”已隸屬于太府寺。學者劉輝認為這段材料記載有誤。筆者認為這段材料并不一定記載有誤，因為哲宗朝完成官藥局隸屬關系的轉變并非沒有可能。原因有兩點：第一，元豐改制之后，太府寺成為掌管國家財政的職能部門,且太醫局也于元豐五年（1082）改隸太常禮部;第二，宋哲宗時期基本承襲了元豐改制之后的官制，并于紹圣四年（1097）恢復了市易法。也就是說，宋哲宗在恢復市易法的同時，把官藥局的隸屬關系轉到太府寺，以增加財政收入，這并非不可能。另外，劉輝還指出，官藥局轉隸太府寺的條件是中央官藥局的擴建，否則沒有轉隸太府寺且專設一太府寺丞進行管理的必要。如前所述，早在元豐二年宋神宗已經同意賜“合藥錢”給州府，用于在州府市易務購買熟藥和自行制藥，說明此時中央官藥局就已有向全國發展的趨勢，故而也就有因營業規模擴大而轉隸太府寺的可能。在哲宗時期將官藥局移至太府寺管理，不過是順勢而為。至于官藥局在宋徽宗崇寧二年五月九日仍然稱“太醫熟藥所”，《文獻通考》中提到“崇寧中置藥局”，說明崇寧二年之后，隨著官藥局的擴建，它再一次隸屬于太府寺，這也可以說得通。在哲宗元符到徽宗崇寧年間，官藥局是否發生過隸屬關系的變動，因文獻缺乏，暫無從考證。

（三）徽宗時期迅速高漲

在宋徽宗時期，官藥局的發展達到頂峰。主要體現在以下4個方面。

第一，開設“收買藥材所”，規范政府生藥采購流程，保障藥物質量。據學者研究，宋代官藥局的藥材來源包括每年地方上交官方的土貢、官方自營的藥園、官方出資采購、其他政權的朝貢與邊境貿易等，北宋時期以上各種渠道都有使用。醫官陳師文、裴宗元、陳承在《和劑局方·進表》中提到：“又設收買藥材所，所以革偽濫之弊。”“收買藥材所”大概設置于崇寧至大觀年間，主要職能是為官藥局采購生藥，保障生藥質量。

徽宗崇寧元年（1102）十月六日，戶部員外郎周彥質言：“熟藥所買諸色生藥，今相度，乞從本所計度合要逐州軍所買藥，申本部，下逐處樁留上供錢收買，計置上京交納訖，卻于本所錢內撥還。仍委提舉司常切催促。其逐州軍遞年所收買熟藥，若計置本州土產藥材附押前來，合本州計定元買價直，并所費錢數，具狀解發到所，依數支還熟藥前去。”可見，官藥局在向外購買生藥材時，可使用制作的熟藥作為支付手段，并允許各州軍用本地所產生的藥材進行等價交換，這一措施深受地方和百姓歡迎。

當官藥局所需藥材不足時，原則上應先由在都城的官庫分類按量提供，如官庫中貯存的藥材依然不足，則再向外采購。政和二年（1112）七月八日，徽宗就此下詔：“今后和劑局歲用藥材，并先于在京官庫據見在數取撥。如無及不足，即前一年春季計度一歲所用之數，招誘客人，以出產堪好材料，令興販前來申賣。至年終買不足，即據所闕數，令戶部下出產處，以封樁錢和買。限當年冬季以前附綱起發，到大觀庫送納，聽本局據合用數取撥。”官藥局每年需制定藥材使用量及種類的預算，并將此預算上報給戶部或太府寺。“和劑局”所用藥材先應由都城的官庫調撥，如存貨不夠，則再由“收買藥材所”采購。購買時先按需招誘藥商進行收購，如到期仍沒有采購完備，則再由戶部調令藥材出產地的地方政府用封樁錢和買，在冬季之前隨綱運船隊運至都城，存于大觀庫，之后官藥局可根據需求取用。這一規定不僅使和劑局所使用生藥原材料的來源有了保障，而且規范了收買藥材所的采購流程，從組織機構上完善了官藥局。

第二，擴大官藥局規模，向全國推行。將制藥和售藥分開經營，形成了收購藥材、制藥、售藥三位一體的產業結構。南宋周煇《清波雜志·惠民局》記載：“神宗朝創置賣藥所，初止一所，崇寧二年增為五局，又增和劑二局，第以都城東西南北壁賣藥所為名。”也就是說，到崇寧二年（1103），官藥局擴建為7所，其中包括5所“賣藥所”專主售賣成藥，2所“修合藥所”專主制藥，制藥和售藥分開進行。當時5所“賣藥所”分別設置在都城的東、西、南、北4個方向和商稅院東，這一布局幾乎可以輻射整個都城，以滿足都城居民的用藥需求。

仇英《清明上河圖》局部

官藥局除了在都城擴大規模外，還向全國州府擴展；在地方建立“外局”，盛時全國多達70局。崇寧二年五月九日，吏部尚書何執中提議：“太醫熟藥所，其惠甚大，當推之天下凡有市易務置處。外局以監官兼領。”由于“太醫熟藥所”獲利甚大，吏部尚書何執中建議在設有市易務的州府創設中央官藥局的外局，即地方分支機構；地方官藥局設置于地方州府的市易務之下，并由市易務的監官兼管。這一舉措可謂是元豐二年宋神宗在州府推廣官藥局業務的延伸，它也得到了宋徽宗的同意。大觀三年（1109）三月十九日，宋徽宗下詔：“諸路會府依舊復置熟藥所，仍差抵當庫監官兼管藥材。有闕，即開和劑局修合應副。”此處“復置熟藥所”即恢復崇寧二年在地方設置的地方官藥局；“抵當庫”是市易務的下設機構，“仍差抵當庫監官兼管”，即仍由市易務監管。顯然在崇寧二年到大觀三年之間，地方州府曾撤銷過官藥局外局，至于撤銷的緣由與經過，暫無從稽考。

宋徽宗同意在地方州府設置官藥局的外局，不僅是因為它獲利甚大，也是為了改善地方州府尤其是偏遠地區缺醫少藥的狀況。地方州府需要借助政府的力量發展當地的醫藥事業。如政和三年（1113）七月十五日，陜西運判陳建言：“竊見利州路文、龍二州系緣邊州郡，所管外鎮寨不少，相去州縣三、二百里，各有民居寨戶及商旅往還。并他州縣有外鎮，相去州縣地遠。設遇有疾病之人，本處無醫藥，往往損失者眾。乞應州縣外鎮寨有置官處，并許于本州島縣取買熟藥出賣。”由此可見，有些地區尤其是偏遠地區或者藥材資源不足，或者根本就沒有制藥的能力，只能直接分銷中央官藥局的成藥。這種分銷模式不僅為偏遠地區提供了充足的藥物資源，也創新了官藥局的營銷模式，即以都城官藥局為中心，都城制藥并向地方市易務分銷成藥，地方中心區域再向更偏遠的地區分銷成藥。這種層層外擴的分銷經營模式，把全國成藥市場編織成了一張聯系緊密的商業網絡，形成了龐大的官營藥業工商體系。

第三，為突出惠民宗旨，將官藥局更名為“醫藥惠民局”和“醫藥和劑局”。據學者考證，僅在宋徽宗崇寧年間，全國財政年收入6000萬緡，都城官藥局的5個惠民局門市年上交40萬緡，占0.67%，30年（大致從熙寧九年到崇寧五年）間利潤增加了16倍。蔡京之子蔡絛在《鐵圍山叢談·卷六》中記載：

都邑惠民多增五局，貨藥濟四方，甚盛舉也。歲校出入，得息錢四十萬緡，入戶部助經費，然往時議者甚大不然矣。時上每飭和劑局，凡藥材告闕，俾時上請焉。

都城惠民局增加到5所，賣藥使四方百姓受益，這是一個很好的舉措。年終結算，可獲利潤40萬緡，交由戶部管理，但當時的人多不以為然。這說明了官藥局雖然取得了顯著的經濟效益，但同時也遭受了不少非議，主要矛頭仍然指向官藥局的盈利特征。批評者認為官藥局盈利巨大，丟掉了神宗始創官藥局時定下的惠民宗旨。例如前引南宋周煇在《清波雜志·惠民局》中提到“議者謂失元創藥局惠民之意，歲得息錢四十萬以助戶部經費”，這與官藥局用于“拯民瘼、施實惠”的宗旨相違背。

因此，政和四年（1114）尚書省上奏宋徽宗，認為官藥局獲利過多，有違醫藥惠民之意。宋徽宗獲悉后，令減藥價。同年七月丁丑，宋徽宗下令將官藥局改為“醫藥惠民局”和“醫藥和劑局”，使官藥局突出醫藥特色和惠民宗旨。此事見《宋會要輯稿》職官二七記載：

政和四年四月十一日，尚書省言：“今只以都城東壁、西壁、南壁、北壁并商稅院東出賣熟藥所名之，甚非元創局惠民之意。矧今局事不隸太醫所，欲乞更兩修合藥所曰醫藥和劑局，五出賣藥所曰醫藥惠民局。”從之。

尚書省之所以說“今局事不隸太醫所”，是因為此時官藥局已經隸屬于太府寺。把官藥局從太醫局轉隸太府寺，原因之一在于官藥局規模擴大，太醫局已無法管理；但更深層次的原因在于官藥局盈利效果顯著，使得它的性質發生變化，即從一項官辦的社會福利事業向以商業盈利為主的轉變。下到普通百姓，上到朝廷，都已經意識到了這種轉變，于是便有了政和四年的更名之舉。

至于如何體現更名之后的惠民特征，有學者注意到《宋會要輯稿》宣和三年（1121）十一月二十一日的一段材料說：“今局廢已久，其添置之官欲望減罷，只令太府寺丞依仿熙、豐差官分隸點檢。”也就是說，在宣和三年十一月之前官藥局已被裁撤，且時間較久。有學者分析認為，這是因為徽宗在位期間曾進行了一系列醫藥改革，改革的主要方針是強調對一般民眾的醫療服務和救濟，體現醫療的“惠民”宗旨。更名之后官藥局很有可能開始強化對人民的慈善救濟，淡化對利潤的追求，進而導致官藥局因資金不足而被裁撤。筆者比較認同這種說法。

第四，編修《和劑局方》，頒發至全國各局，使藥物制作標準化、規范化。

據晁公武《郡齋讀書志》記錄，大觀中，宋徽宗組織編撰了大型方書《和劑局方》十卷，“詔通醫刊正藥局方書。閱歲書成，校正七百八字，增損七十余方”。《和劑局方》是在修訂《太醫局方》的基礎上完成的，校正了700多字，增減了70多個處方。完成修訂后，醫官陳承、陳師文、裴宗元向宋徽宗提交了一份《進表》。《進表》中說明了編訂《和劑局方》的原因、經過以及期望達到的效果。由朝廷制定成藥標準，修正錯誤局方，增填新的藥方，以確保藥品質量，保證百姓用藥安全有效，這是一件惠及萬民的重大舉措。《和劑局方》修訂完成之后便作為官藥局成藥生產的標準，頒發至全國各局，令其遵照執行。這一舉措進一步加強了政府對藥品生產的標準化和規范化管理。

《和劑局方》在政和年間還校訂刪補過一次，南宋紹興二十一年（1151）正式更名為《太平惠民和劑局方》。《太平惠民和劑局方》不僅初步統一了中藥炮制方法和中成藥劑型的規范，大大促進了中成藥的發展，也促進了醫學教育的推廣及醫藥知識的普及，并且一直沿用至今。

（本文首刊于《中醫藥文化》2024年第6期，原題為《北宋官藥局流變新探》。澎湃新聞經授權發布，有刪節，原文注釋從略，現標題為編者所擬。）